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2016年06月08日 上一期 下一期

北京兴延高速公路 PPP项目落地: 财政补贴大幅低于预期

周潇枭

    本报记者  周潇枭  北京报道

    纳入财政部第二批PPP示范项目名单的北京兴延高速公路PPP项目近期成功招标并签署特许经营协议,进入履约建设期。

    兴延高速公路通过政府与社会资本成立项目公司,资本金部分,政府和社会资本出资各占总投资的25%、26%,由社会资本控股,其余49%靠项目公司融资解决。同时,通过特许经营协议,政府对通行费用给予合理补贴,且对车流量有保底承诺。

    通过公开招标,最终引入中铁建联合体,工程项目总投资从原来预期的143亿元降低到130多亿元。但争议较大的地方在于,政府对特许经营期全过程可行性缺口补贴,拦标价为1.67元/标准车/每公里,实际中标价0.88元,降幅超40%。

    北京市交通委主任科员李飞在近期由中国投资协会主办的“PPP项目每月谈”上表示,该项目通过公开招标模式,遵循PPP流程来运作,在如何实现政府和社会资本风险共担等具体方案设计上,都可供其他项目借鉴。但影子票价(此处为实际通车费用+政府可行性缺口补贴)比拦标价下降超过40%,这种幅度的减负效应要复制可能存在难度。

    三套方案选择

    2014年底,北京市发改委、交通委、财政局等部门,对未来北京市的高速公路的建设情况做了摸底分析,同时对高速公路融资平台的债务情况进行梳理,由于未来五年北京要建设八条高速公路,传统政府自行融资模式难以操作,必须引入社会资本共同参与投资建设。

    李飞介绍,兴延高速公路项目推出时,北京市相关部门综合比对了三套方案。该项目初步估算总投资为143亿元,按照项目可研车流量初步测算,通车后车辆通行费扣除运营成本预计仅能覆盖14.5亿元建设成本。

    方案一,政府出资25%,吸引社会资本,给予社会资本以运营补贴。这样大致测算,政府出资40亿元,吸引社会资本100亿元。估算通行费费率大致在1.88元,当前车辆通行费为0.5元,意味着政府每辆车要补贴1.38元给社会资本。

    方案二,政府出资25%,加上征地拆迁费,以及后续运营补贴。这样,政府出资额度从35亿元,提高到70亿元(含拆迁费用),后期每辆车补贴0.96元给社会资本。

    方案三,按照交通部门传统方法,不吸引社会资本,资本金由政府投入,后续由融资平台融资解决。

    北京市相关部门综合判断市政府财力、双方风险分配的事宜,以及公开招标可适当降低政府补贴额度等因素,最终敲定方案一。

    保底车流量设计背后的考量

    李飞表示,选择PPP模式、吸引社会资本,要考虑到社会资本是逐利的,不能让他们干了公益事业还赔个底掉,要给社会资本以合理回报,在具体方案设计时要充分考虑。

    方案设计了一个保底车流量。具体而言,车流量不足可研预测80%的时候,政府给它保到80%;如果高于80%的时候,政府就不再保。

    李飞表示,之所以设定80%保底流量,是基于利用现有假设条件下,保障社会资本合理收益——经测算,社会投资者通过80%保底车流量设计,最后能收回资本金、还掉银行贷款,还能获得一个长期贷款利率的回报;如果保底车流量设定为75%,社会资本大致能获得长期存款利率回报。

    通过公开招标,最终中标保底车流量从标书中的80%下降到75%,进一步降低了政府承担的车流量风险。

    当前PPP运作中,不少政府出于“稳增长”的考虑,不少项目给予社会投资者以固定回报、明股实贷。5月30日,发改委和财政部联合发文,对PPP进行规范,指出要确保政府补贴适度,防范中长期财政风险;且反复重申要杜绝各种非理性担保或承诺、过高补贴或定价,避免通过固定回报承诺、明股实债等方式进行变相融资。

    发改委投资司副司长韩志峰在前述论坛上表示,这一轮PPP热之后,到目前为止,社会公认比较好、比较规范的PPP项目并不多。在合同实施方案上,很多PPP项目是简单拷贝重复,批量进行物有所值分析等,这些都是很大的隐患。

    李飞表示,保底是考虑高速公路属于公益性事业,应该给予社会资本合理回报,同时还要尽量降低政府承担的各种风险。

    在制定保底车流机制的同时,为了确保风险公担、利益共享,实施方案还设计了超额收益分成机制,在保障合理收益的同时,避免社会投资者在公益事业投资上获得暴利。

    社会资本如何把控风险?

    0.88元的中标价,相比1.67元的拦标价,几乎腰斩。有人质疑,是否存在恶性竞争。

    该项目中,社会资本收益来源,除了项目本身带来的车辆通行费外,还有沿途广告经营权,加上政府承诺的通行费补贴等。

    社会投资者中标后表示,对该条高速公路的潜在价值不局限于其经济价值,还有广告、名誉、声誉价值。兴延高速是为2019年世园会配套的基础设施,世园会属于国际A类会议,规格较高。另外,为迎接2022年冬奥会,该高速公路是否延伸到张家口还未可知。

    据21世纪经济报道记者了解,兴延高速为北京市第一个公开招标的高速公路PPP项目。有业内人士表示,0.88元的投标价是公开招标、充分竞争的结果,也是利率不断下调、车流预判、总投资的控制等多方面因素综合的结果。

    多位业内人士对21世纪经济报道记者表示,一些地方政府推出的类似高速公路的PPP项目,车流预测量跟实际脱节严重,招标文件中的车流预测比较乐观,主要为了通过立项。并提醒,虽北京兴延高速公路目前来看,社会资本和政府实现了双赢;但社会资本在参与其他类似项目时,需做好风险把控。

    发改委投资所体制研究室主任吴亚平表示,北京兴延高速公路通过竞争,将保底车流量降到75%;但地方在推PPP时,也要考虑其他情况。国外很多案例中,实际车流量可能只有当初预期的20%-30%。在这种极端状况下,政府如果持续兜底,财政负担很重。在当前经济新常态下,类似这样高速公路项目,没准会出现这种状况。在PPP具体方案设计时,政府保底可设定区间范围,若超出区间范围,要考虑项目破产的可能。

    (编辑:吴红缨,如有意见和建议请联系:zhouxx@21jingji.com;wuhy@21jingji.com)