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2017年03月20日 上一期 下一期

国办发文激发社会领域投资活力 医疗PPP“道阻且长”

王宇

本报记者 王宇 北京报道

    市场对明确的政策信号反应强烈,有机构认为对比发达国家医疗PPP项目的占比,未来中国医疗PPP存在十倍向上的弹性空间。

    

    中国医疗PPP的春天到了吗?

    放宽行业准入、拓宽投融资渠道、落实土地税费政策。3月16日,国务院办公厅发布《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》(下称《意见》),以37条措施鼓励民间资本进入社会领域。

    其中,医疗和养老由于“社会需求大”、“供给不足”要求“尽快有突破”。为了适应上述领域平均收益低、回报周期长的特点,《意见》明确扩大投融资渠道,“引导社会资本以政府和社会资本合作(PPP)模式”参与医疗、养老服务等机构。

    市场对明确的政策信号反应强烈,有机构认为对比发达国家医疗PPP项目的占比,未来中国医疗PPP存在十倍向上的弹性空间。

    “但这次的文件仍然缺乏细则,对企业来说没有太多的操作指导意义”, 清华大学医院管理研究院研究员曹健认为。

    医疗民投增长潜力大

    国家统计局公开数据显示, 2016年,全国教育、卫生和社会工作、文化体育和娱乐业三类社会领域民间投资增速均高于同期全社会民间投资3.2%的增速。

    国家发改委相关负责人表示,这三类民间投资总额仅为8976亿元,相对规模较小,占整个社会领域固定资产投资的38.3%,相比全国民间投资占总投资61.2%,低23个百分点,反映社会领域民间投资增长潜力较大。

    尤其值得注意的是,2016年卫生和社会工作类民间投资增速为19.9%,在三类民投中增速最高,足显社会资本对医疗领域“青睐有加”。

    截至2015年底,中国民营医院的数量已达到14518家,占医院总数52.7%,首次超过公立医院数量。国家卫计委公布的上述数据侧面证明民间资本在医疗领域的活力。

    曹健认为,民营医院数量快速增长的同时,在服务能力上仍有很大的提升空间。从衡量医院服务能力最核心的两大指标——床位数和服务量来看,90%以上的民营医院床位数都在100张以内,门急诊量也远不及公立医院,民间资本举办医院“道阻且长”。

    《意见》也指出了问题所在,要求国家卫计委、人社部等部门重点解决医师多点执业难等问题。

    但这绝非易事。“新医改”强调的医生多点执业从政策实施到现在,一直遇冷。一方面登记多点执业的医生数量有限,另一方面,许多医生仍然在“飞刀”、“走穴”。

    “医生多点执业的前提是公立医院人事薪酬制度及相关配套的改革到位。”在曹健看来,医生多点执业首先要重构并理顺医院与医生间的权、责、利,区分多点执业和定点执业在薪酬水平、科研、职称晋升等方面的待遇与区别。

    “本质上是要给医生自由选择的空间和权利,毕竟不是每个临床医生都有相同的需求。”曹健说。

    医疗PPP亟需细则落地

    《意见》此次明确“引导社会资本以政府和社会资本合作(PPP)模式”参与医疗、养老服务等机构,引发市场关注。

    全国PPP综合信息平台项目库数据显示,截至2016年12月,国家三批743个PPP示范项目中,已落地项目363个。

    其中,医疗卫生领域示范项目共35个,落地11个,仅次于市政工程、交通运输、生态建设和环保、城镇综合开发,位列第五。

    21世纪经济报道查询全国PPP综合信息平台项目库发现,截至3月17日,医疗卫生领域共有470个项目入库,投资金额超过2000亿元。

    “医疗PPP热”是大势所趋。随着医疗需求的快速增长,公立医院的服务供给压力越来越大,政府的投入责任也越来越重。北京一家三甲医院院长告诉记者,巨大的财政压力将迫使政府逐渐将投入责任转交社会资本。

    但长期参与研究医疗PPP项目的北京中医药大学法律系博士邓勇告诉记者,目前医疗PPP领域乱象丛生,违约时有发生。

    相比交通等行业,医疗领域单个项目的投资额较小,更适合民间投资。但据邓勇观察,许多进入医疗领域的社会资本面临二次融资难题。“比较顺畅的项目多戴着‘央字头’”,邓勇说。

    曹健分析,这是因为金融机构现在仍然按照企业的所有制而非项目本身质量等市场化标准分配资金。

    邓勇告诉21世纪经济报道,如果社会资本不能顺畅二次融资,就面临被地方政府“撇在一边”的风险。

    曹健表示,现在许多地方政府将PPP项目当作融资工具,不太关心项目如何与实际的市场需求相匹配。一旦PPP项目不能满足融资需求,考虑到项目可能存在的风险,就可能弃契约于不顾。

    从医疗PPP遭遇的现实困境出发,邓勇和曹健均认为,此次《意见》鼓励多,实质内容有限,具体操作细则仍然欠奉。

    曹健分析,这一方面是由于医疗PPP在国内的实践基础太薄弱,经验积累有限。另一方面,中国缺乏像英国那样专门的PPP管理部门,围绕PPP各种模式的具体操作制定详细规范。

    值得注意的是,尽管《意见》明确引导社会资本以PPP模式进入医疗机构,学界对此仍有分歧,也侧面反映医疗PPP在国内的发展仍然有很漫长的道路。

    国务院发展研究中心副研究员江宇就表示,“PPP不符合医改的公益性方向,而且会分散公立医院改革的精力,带来经济社会风险。”

    “PPP不是只有股权合作一种模式。”曹健认为,不能简单地将PPP与背离公益性画等号,英国的PPP实践证明,PPP本身有多种模式,其中就包括社会资本投资基建,为医院提供卫生清洁服务,而不涉及医院具体的管理运营。 

    (编辑:林虹)