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2017年06月30日 上一期 下一期

负面清单制度是一个系统工程

    6月28日,国家发展改革委、商务部发布了《外商投资产业指导目录(2017年修订)》,自2017年7月28日起施行。与此前实施的“2015年修订版”不同,“2017年修订版”引入了负面清单。“2015年修订版”分为三部分——鼓励类、限制类和禁止类。而“2017年修订版”分为两大类——“鼓励外商投资产业目录”和“外商投资准入特别管理措施(外商投资准入负面清单)”。特别管理措施类下又分为限制类和禁止类。这是我国首份正式发布的全国版负面清单。

    之所以强调“正式”,是因为在此之前,全国版外商投资负面清单就事实上存在。2016年10月,发改委、商务部发布公告,明确外商投资准入特别管理措施范围按《外商投资产业指导目录(2015年修订)》中限制类和禁止类,以及鼓励类中有股权要求、高管要求的有关规定执行。也就是说,将限制类、禁止类以及有特别要求的鼓励类组合成一份负面清单。另外,自由贸易试验区实施外商投资负面清单已有很长一段时间。6月28日签署的内地与香港《CEPA投资协议》也规定,内地在市场准入方面对香港采用“负面清单”开放方式,这是内地首次以“负面清单”方式对外签署投资协议。

    几年之前,负面清单还是一个令人陌生的概念,而现在已经越来越多地进入实际操作中。实行负面清单制度是本届政府的一个重要目标,是一项意义重大、影响深远的重大改革。2015年10月,《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》发布,指出市场准入负面清单包括禁止准入类和限制准入类,主要包括市场准入负面清单和外商投资负面清单。《意见》要求,从2015年12月1日至2017年12月31日,在部分地区试行市场准入负面清单制度,从2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。现在外商投资负面清单已经正式发布,市场准入负面清单也有望很快出台。

    正如大家所知,负面清单制度是指政府部门以清单方式明确列出禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等,清单以外的行业、领域、业务等,各类市场主体皆可依法平等进入。显而易见,清单是负面清单制度的显著标志和重要组成部分,但是,清单并不是这个制度的全部内容,实行负面清单制度是一个系统工程,制定清单只是其中一项工作。在外商投资负面清单正式发布之后,还将有很多相关的制度需要完善,实际上,在这个清单发布之前,已经进行了一系列的制度准备。

    实行负面清单制度是政府管理思维和方式的一次深刻变革。清单之外市场主体都可以平等进入,那就必然要求对行政审批制度进行改革,大幅降低准入门槛,这能起到鼓励创新、促进发展的作用。但另一方面,进入门槛降低之后,就可能出现鱼龙混杂、良莠不齐的现象;创新加速之后,也可能导致监管套利的问题。因此,实行负面清单制度、放松事前监管的同时,需要建立更加严格的事中和事后监管制度。如果只有事前放松监管,而没有事中事后的加强监管,负面清单制度就会走向“负面”。

    为了实行外商投资负面清单制度,我国已经对行政审批制度进行了变革,于2016年9月通过了对外商投资法律的修订,对其中行政审批条款进行了修改,将不涉及准入特别管理措施(负面清单)的外商投资企业的设立和变更,由审批改为备案管理。相应地,两部委2016年10月明确了准入特别管理措施(负面清单)的内容。这次又正式制定了一个负面清单。

    实行负面清单制度接下来的重要任务,是要加强事中事后的监管制度,还有一些重要工作需要完成。首先,负面清单需要动态调整。随着市场形势的变化,一些原来列入负面清单的事项可以放宽准入,也有可能一些新出现的事项需要列入负面清单,那就需要对负面清单及时进行调整。从“2015年修订版”到“2017年修订版”,已经体现了负面清单的动态调整。其次,需要建立国家安全审查的相关制度。美国对外商投资非常开放,但设立了外国投资委员会,对事关国家安全的并购进行严格审查。我国在自贸试验区实行负面清单制度时,也有进行国家安全审查的相关规定。其三,加强内外资一致的监管,就是说,对国内市场主体实施高标准的监管,那么,外商投资进来也需要适应我国的监管。