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2017年08月03日 上一期 下一期

建立专项债市场,约束地方政府投融资冲动

    8月2日,财政部网站公布了《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》,提出打造立足我国国情、从我国实际出发的地方政府“市政项目收益债”,指导地方政府按照政府性基金收入项目分类发行专项债券。2017年优先选择土地储备、政府收费公路2个领域在全国范围内开展试点。在这两类之外,各地还可以自行选择重点项目试点分类发行专项债券。

    《通知》要求,分类发行专项债券建设的项目,应当能够产生持续稳定的反映为政府性基金收入或专项收入的现金流收入,且现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息的规模。2016年,地方政府性基金收入共有20类(比2015年减少了5类),其中,国有土地使用权出让金收入和车辆通行费收入是收入最多的两类,其次是城市基础设施配套费收入和国有土地收益基金收入。可见,土地出让收入(包括国有土地使用权出让收入和国有土地收益基金收入)和车辆通行费收入产生现金流收入的能力较强,这应该是优先选择土地储备、收费公路两类试点分类发行专项债券的原因。其他收入较多而且稳定的类别,可能被地方政府选择作为试点。

    6月初和7月中旬,财政部已联合相关部委发布了《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》和《地方政府收费公路专项债券管理办法(试行)》。北京市、厦门市、福建省等已成功发行了土地储备专项债券,河北省的土地储备债券也将于8月4日招标。

    从政府文件及发行结果分析,分类发行专项债券、打造中国版“市政项目收益债”,可以实现两个“细分”,一是细分项目,二是细分区域。之前地方政府发行专项债券,是省级政府打包发行,政府性基金对应的项目捆绑在一起,发债所得资金要用于很多类项目,偿债所需资金也来源于很多项目(当然,主要来源是土地出让金)。在这样的情况下,专项债券还本付息的能力是由省级政府性基金的收支状况决定的,投资者只需考虑这个省的状况,而无须区分是哪里的项目,是什么样的项目。而“市政项目收益债”则不同,由于两个细分,投资者就需要考虑这是哪里的项目、什么样的项目,其盈利前景如何,能不能产生足够的现金流用于还本付息。

    由于投资者评估不同,不同“市政项目收益债”的融资能力和发行利率就会有差距,而项目的盈利前景、市场需求度就会反映在这样的差距中。从发行结果来看,北京、厦门、福建的土地储备专项债券发行利率有较大差距,北京不同区之间也有一些差距。福建省(福州市)土地储备专项债券的票面利率为4.06%,而北京市朝阳区土地储备专项债券(二期)的票面利率为3.54%。票面利率不同与招标时间有一定关系,但应该也是反映了投资者更看好北京朝阳区的土地储备项目。可以想见,如果收费公路专项债券发行,不同地区之间的发行利率差距会更大。

    我们可以预期,在未来的债市上,市场前景好、盈利能力强的市政项目对应的债券会得到市场的追捧,发行顺利,票面利率低;而市场前景差、盈利能力弱的市政项目对应的债券则会被看空,发行困难,票面利率高。而这就会使地方政府在发行“市政项目收益债”时,仔细地掂量这个项目能否盈利、是否必要,那么,就可能能起到抑制地方政府投融资冲动的作用。

    地方政府的投融资冲动一向比较强烈,他们热衷于基础设施建设,而且相互仿效。基础设施的确是一个地区发展的基础,但不同时期、不同地区对基础设施的需求是不同的,因此,通过举债扩大基建可能造成超前、过度的问题,而债务的还本付息不能被完全覆盖,造成债务风险。中央多次强调地方债务风险,要求严控地方政府债务增量,是非常有必要的。

    防范地方债务风险,目前的关键是“开前门、堵后门”。纳入预算、限额管理的政府债务不会无序扩张,其规模已得到了很好的控制。但一些地方政府仍然在通过“后门”违法违规举债,迫切需要使他们“走前门”。

    分类发行专项债券是“开前门”的举措,在限额之内,地方政府——包括市县级政府——可以为能够还本付息的项目发行债券,这就限制了他们“走后门”的动机。与此同时,分类发行专项债券还通过细分项目和区域,能使地方政府发债受到更多市场约束。