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2017年10月30日 上一期 下一期

五部门出台公平竞争审查细则 细化审查标准提高可操作性

王尔德

    本报记者 王尔德 北京报道

    近日,发改委等五部门联合发布了《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》(以下简称《细则》)。

    在公平竞争审查领域,这是继2016年6月,国务院印发《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(以下简称《意见》)之后的又一指导性文件,对推动公平竞争审查制度的全面实施具有重要意义。

    公平竞争审查制度是党中央、国务院深化经济体制改革的重要决策部署。需要进行公平竞争审查的对象,即行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施,应当进行公平竞争审查。

    上述政策措施,经审查认为不具有排除、限制竞争效果的,可以实施;具有排除、限制竞争效果的,应当不予出台或者调整至符合相关要求后出台;未经公平竞争审查的,不得出台。

    “在《细则》出台之后,《意见》更具可操作性。”国务院反垄断委员会专家咨询组成员、对外经济贸易大学法学院教授黄勇对21世纪经济报道记者分析,《细则》的出台非常不容易,它的落地执行将有望促使产业政策与竞争政策协调,有利于提高中国的市场的公平竞争程度。

    审查标准细化为50余条

    目前,公平竞争审查制度实施已经取得了阶段性成效,但实际运行中存在不审查、不认真审查和审查能力不足等问题。

    根据发改委的介绍,国务院各部门均已建立审查机制,对新出台的政策措施进行审查;31个省(区、市)均已印发实施方案,有序开展审查工作;市县政府在省政府指导下着手部署落实。

    针对不审查和不认真审查的问题,《细则》从四个方面强化了政策制定机关对公平竞争审查工作的程序约束。首先,明确内部审查机制。为建立内部审查机制提供模式选择,既可以由政策制定机关的具体业务机构负责,也可以由内部特定机构统一负责。政策制定机关可以自行确定,关键要建立机制、明确责任。

    其次,要求形成书面审查结论。未形成书面结论的视为未进行审查,而且书面结论应当体现包括核对审查标准、征求有关方面意见、判断是否适用例外规定等在内的整个审查流程,防止敷衍了事。

    德恒律师事务所合伙人胡铁律师对21世纪经济报道记者分析,《细则》没有明确书面审查结论是否公开的问题。“从政府信息公开的应然角度来看,审查结论应该公开,至少应该列入依申请可公开的范围。”

    第三,细化征求意见规则和程序。强调公平竞争审查要征求利害关系人意见或向社会公开征求意见,并在书面结论中说明征求意见情况。同时,进一步明确了利害关系人的范围。

    第四,建立定期报告制度。政策制定机关需要于每年1月31日前,将公平竞争审查年度总结报告报送同级联席会议办公室,便于联席会议掌握制度实施情况、加强监督指导。

    针对部门和地方对《意见》中有关当前政府部门妨碍市场竞争的四方面18条主要行为类型标准把握不足的问题,《细则》对这18条审查标准逐条进行细化,形成了50余条二级标准。

    其中,进一步明确了有关标准的内涵。比如,明确了“不合理和歧视性准入退出条件”的内涵,即“不合理”指设置明显不必要或者超出实际需要的准入退出条件;“歧视性”指对不同所有制、地区、组织形式的经营者实施差别化待遇,设置不平等的准入退出条件。

    再如,明确了“不得违法披露或者违法要求经营者披露生产经营敏感信息”中的“敏感信息”概念,即除依据法律法规或者国务院规定需要公开之外,生产经营者未主动公开,通过公开渠道无法采集的生产经营数据,包括拟定价格、成本、生产数量、销售数量、生产销售计划、经销商信息、终端客户信息等。

    《细则》对部分标准进一步列举了具体的表现形式。比如,列举了“限制外地和进口商品、服务进入本地市场”的具体形式,包括实施不同的技术要求、检验标准;采取重复检验、重复认证等歧视性技术措施;设置专门针对外地和进口商品、服务的专营、专卖、审批、许可;设置关卡或者通过软件、互联网设置屏蔽等手段等。

    再如,列举了“给予特定经营者优惠政策”的具体形式,包括给予特定经营者财政奖励和补贴;减免特定经营者应当缴纳的税款;以优惠价格、零地价或者以划拨、作价出资方式向特定经营者供应土地;在环保标准、排污权限等方面给予特定经营者特殊待遇;对特定经营者减免、缓征或停征行政事业性收费、政府性基金、住房公积金等。

    此外,《细则》注重与法律法规和国务院规定相衔接。我国相关法律、行政法规和国务院规定基于经济发展需要和实现更大效率目标的考虑,对特定行业、领域和行为做出了特殊规定。

    可监督、可检查、可问责

    现阶段公平竞争审查制度采取“自我审查”模式。这是当前最为现实可行的方案,有利于制度的尽快出台和顺利实施。

    对此,发改委有关负责人在解读《细则》时指出,仅仅依靠自我审查是不够的,必须建立健全监督问责机制,使公平竞争审查真正可监督、可检查、可问责,保障审查工作的客观性、有效性。

    《细则》进一步明确了监督举报和责任追究问题,主要包括三类措施。首先是对未进行审查或者违反审查标准出台政策措施的情况,任何单位和个人可以向政策制定机关反映,或者向上级机关或反垄断执法机构举报。其次,强调政策制定机关主动纠正与上级机关责令改正相结合。三是政策制定机关未进行公平竞争审查或者违反审查标准出台政策措施,并涉嫌违反《反垄断法》的,反垄断执法机构有权进行调查,并向政策制定机关或者其上级机关提出停止执行或者调整政策措施的建议。

    胡铁建议,《细则》目前解决的是增量政策的公平竞争审查问题,下一步需要明确依据公平竞争审查制度进行清理的存量政策种类和时间范围、完成截止期限。

    (编辑:张星)