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2018年03月16日 上一期 下一期

专访全国人大代表、中科院科技战略咨询研究院副院长王毅: 建议将自然保护地法列入 全国人大常委会五年立法规划

王尔德

■ 王尔德 北京报道

    2018年的国务院机构改革方案提出,新组建的国家林业和草原局加挂国家公园管理局牌子。

    对此,全国人大代表、中科院科技战略咨询研究院副院长王毅表示,这是落实十八届三中全会和十九大报告的重要举措,我国正在努力建立以国家公园为主体的自然保护地体系。

    建立国家公园体制是党的十八届三中全会提出的重点改革任务,是我国生态文明制度建设的重要内容。2015年1月,国家发改委等13部门印发《建立国家公园体制试点方案》,并陆续在10个试点区启动为期三年的试点工作。

    2017年9月,在总结试点经验的基础上,中办、国办印发《建立国家公园体制总体方案》(以下简称《总体方案》),初步完成国家公园体制的顶层设计。党的十九大报告提出“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”,进一步明确了国家公园体制的重要地位。

    王毅认为,国家公园管理局的成立是自然保护地管理历史的一个里程碑事件。但是当前国家公园体制建设仍面临很多困难和障碍,急需启动相关配套改革,突破瓶颈和制约,确保改革顺利推进并取得预期效果。

    多数试点区体制改革滞后

    《21世纪》:此前的10个国家公园管理体制试点改革进展如何?

    王毅:自2015年1月启动以来,我国国家公园体制试点在10个试点区陆续展开,并取得积极进展。

    然而体制试点并非一帆风顺,一些试点区的体制试点进展滞后,一些改革任务落实困难。10个试点中,个别试点区进展较大、大部分改革任务按照实施方案有序推进外,其他各试点区体制改革均滞后于原定计划。受多方面因素制约,自然资源确权登记、自然资源产权管理、跨行政区管理机制、多元化资金保障机制、特许经营、协议保护等方面体制建设进展有限,难度较大。

    《21世纪》:根据你的调研,这些试点存在哪些突出问题?

    王毅:首先,一些试点区推动改革的主动性和创新性不足。调研发现,体制改革缺少激励与监督机制,是造成试点区主动性和创新性不足的重要原因之一。

    其次,现行法律法规对国家公园体制建设形成制约。例如,《自然保护区条例》中的一些规定对在试点区系统整合各类保护地形成一定限制;自然资源确权登记由于得不到《物权法》、《不动产登记暂行条例》等法律法规的明确支持,难以推动,并对以确权登记为基础的自然资源产权、用途管制和负债表等制度建设形成制约。

    第三,缺乏多方参与机制,存在引发社会矛盾隐患。《总体方案》指出国家公园建设遵循政府主导,共同参与的原则。但当前体制建设和试点中还缺乏多方参与机制,容易引发社会矛盾。一些试点区划定国家公园边界时,没有征求当地社区甚至当地政府的意见,将一些人口密集的乡镇划入到国家公园范围内,在没有建立相应社区发展机制下对社会经济活动进行严格限制,引发了一些社会矛盾。

    第四,尚未形成多元化资金投入机制,普遍面临资金短缺问题。目前中央财政对各试点区的投入还十分有限,没有形成持续稳定的财政投入机制。

    尽管民间资本和社会公益资金有较强的介入意愿,但由于尚未建立相应的机制,也缺乏相关的法律保障,地方政府不敢贸然探索社会投入和保护机制。各试点区开展集体土地赎买和租赁、企业退出、生态移民等需要大量资金,远超地方财政承受能力,普遍存在资金短缺问题。

    此外,普遍面临人才、能力和科技支撑不足的制约。

    推动构建国家公园的治理体系

    《21世纪》:针对国家公园在法律法规上的滞后,你有什么建议?

    王毅:我建议,推动自然保护地立法工作及相关法律法规的制修订。争取将《自然保护地法》或《国家公园法》列入全国人大常委会五年立法规划,同时启动制定《国家公园管理条例》,依法设立国家公园,并为国家公园保护地整合、自然资源产权、跨行政区管理、社会参与、特许经营、协议保护等相关制度的制定提供法律支撑。

    同时,推动《物权法》、《不动产登记暂行条例》、《土地管理法》等相关法律制修订工作,如在《土地管理法》修订中增加生态用地或保护用地类型,为国家公园自然资源产权等相关制度改革提供法律依据。

    《21世纪》:针对国家公园在试点过程中遇到的管理问题,你有哪些政策建议?

    王毅:第一,推动构建国家公园的治理体系,实现多元共治。实现国家公园的更好治理和相关决策的有效执行,需要充分考虑各相关方的利益和兴趣。可参考国际经验,对于区域性流域性公共物品的善治,应构建统筹协调机制、管理执行机制、科学评估机制“三位一体”的治理体系。在生态文明建设总体框架下,管理执行机制应由各级国家公园管理局来承担,形成统一高效的管理主体;统筹协调机制可以采用中央政府、地方政府、社区、行业协会、公益组织等各利益相关方参与的董事会或理事会制度,保障其决策权和监督权;科学咨询和评估机制应由独立的科学委员会来执行,为规划、保护和开发策略、绩效评估等提供科技支撑。治理体系的建设可以分布实施。

    第二,建立体制试点的激励和监督机制。建议在中央财政预算类别中设置单独的国家公园科目。委托第三方动态跟踪各试点区体制改革进展,每年公开发布《国家公园体制建设动态报告》,评估各试点体制改革进展和成效。

    第三,建立鼓励公益组织参与国家公园建设与管理机制。在国家公园制度中,明确可以允许和鼓励公益组织参与国家公园建设与管理:在国家公园立法中,明确公益组织参与建设与管理的法律地位及可参与的工作范围;建立公益组织捐赠机制,如针对国家公园设立面临的大量集体土地问题,建立国家公园公益捐赠机制,鼓励公益组织出资赎买土地所有权划归国有,纳入到国家公园统一管理;在国家公园传统利用区,可探索建立由集体所有、使用和管理权流转给公益组织、政府监管的“三权”分置的协议保护机制;发挥公益组织在推动社区发展、科普和自然教育方面的作用。

    再者,建立国家公园的科学支撑和决策咨询机制。推动国家公园与国内外知名研究机构、高等院校共同建立国家公园重点实验室、研究院、大数据中心等科研合作平台,在国家和具体公园层面成立国家公园科学委员会,一些重大项目的实施需要通过科学委员会的审议并提出建议,报备国家公园管理机构作为决策依据。

    第五,建立国家公园生态产品品牌增值体系。(编辑:林虹)