两种金融监管模式并立:过渡还是探索? - 21世纪经济报道
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2018年03月16日 上一期 下一期

两种金融监管模式并立:过渡还是探索?

欧阳觅剑

    本报评论员 欧阳觅剑

    本轮国务院机构改革方案,对金融监管机构进行了重大调整,主要有两方面的内容。第一,将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会的职责整合,组建中国银行保险监督管理委员会。两个机构整合,金融监管机构由“一行三会”变为“一行两会”。第二,将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。

    这两方面改变的核心目标,是将审慎监管和行为监管分开。这首先体现在第二个改变中,审慎监管基本制度将由央行负责拟订。第二个改变还包括将监管规则的制定与执行分开,监管规则制定须遵循审慎的原则,可以说也属于审慎监管的范畴。第一个改变则是将银监会和保监会的行为监管职能整合起来。在机构改革之后,新组建的银保监会的主要职责将是行为监管,维护银行业和保险业合法、稳健运行,保护金融消费者合法权益。

    审慎监管和行为监管由两个机构分别负责,这是英国“双峰”监管模式的主要特征。在英国的“双峰”模式下,微观审慎监管和宏观审慎统筹主要由央行(英格兰银行)承担,金融行为局则是负责行为监管的主要部门。在机构改革之后,人民银行的职能将类似于英格兰银行,银保监会将类似于金融行为局。

    我国借鉴“双峰”模式对金融监管机构进行改革,目的是加强监管的统筹与协调,强化综合监管,以减少监管空白、监管套利、监管滞后的现象。随着我国的金融深入发展,现行的分业监管模式遇到了很大的挑战,不同行业之间存在大量的监管套利,这突出地表现在资管产品的多层嵌套中,导致杠杆率高企,跨部门、跨领域、跨行业的金融风险累积。而混业经营使监管套利变得更加便利。针对这样的状况,一直都有人建议,改革分业监管,加强综合监管,以适应混业经营的金融形势。将银监会与保监会整合,就是在这方面的探索。

    而由央行负责审慎监管,银保监会专注于行为监管,有望解决金融发展与监管之间的矛盾。之前“三会”既要进行金融监管,又担负促进金融发展的重任,常常难以两方面都兼顾到,有时出现监管严了发展慢了的现象,有时又出现发展快了监管松了的现象。由央行负责审慎监管,并制定监管规则,就可以根据实体经济发展的需要,从宏观上把握金融发展的度,使金融适应、服务于实体经济的发展。同时,监管规则都由央行制定,可以从源头上减少监管套利的空间。

    因为上述这些原因,有人认为,“双峰”模式应该是我国金融监管改革的目标。那为什么证监会没有被整合呢?今后的格局是,在“双峰”之外还有一套系统,它仍然是分业监管,既负责行为监管也负责审慎监管,既制定规则也执行规则。也就是说,两种金融监管模式并立。一种解释是,两种模式并立是一种过渡状态。机构之间整合的难度大,应该以渐进的方式推进。银行业机构和保险业机构之间有很多相似性,例如都有资本金要求,而证券业机构则没有这方面的要求。

    与以往众多改革一样,金融监管机构改革也遵循了渐进的原则。以往经验证明,渐进改革是有很多裨益的。但渐进就是为了过渡吗?并不完全是。渐进的过程中需要探索、总结,有时需要根据实际情况对改革目标和措施进行一些调整。从理论上说,“双峰”模式有很多优势,但它是否就能适应我国金融发展的实际状况呢?例如,将几个行业的行为监管整合起来,是不是就能防止多层嵌套、监管套利?综合监管是会约束混业经营中的监管套利,还是会进一步促进混业经营从而导致更多的监管套利?监管规则的制定与执行分开,是会增强监管执行的专业性,还是有可能导致规则的制定与执行在一定程度上脱节?这些问题,要在实践中才能得到准确的答案。

    正如周小川行长3月9日在记者会上说的那样,我们研究了所谓“双峰”监管的体制,但是,我们目前觉得还是要观察一段时间,不是说我们就要采用“双峰”监管的尺度。

    因此,两种金融监管模式并立,并不就是要向“双峰”模式过渡,而是要在这种渐进的改革中,进行试点、观察、总结,从而找到适合中国金融发展实际的监管模式。(编辑 李靖云)