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2018年08月06日 上一期 下一期

多管齐下,改变地方政府隐性债务的形成机制 关键是建立权责清晰的央地财政关系

刘波

    特约评论员 刘波

    日前财政部部长刘昆在《求是》杂志撰文表示,虽然当前地方政府债务风险总体可控,但有的地方继续违法违规变相举债,风险隐患不容忽视。他指出,要着力防控地方政府隐性债务风险。一方面,坚决遏制隐性债务增量;另一方面,积极稳妥化解存量隐性债务。

    地方政府以PPP、政府投资基金、政府购买服务等名义,或者通过违规融资、违规担保以及其他隐蔽方式变相举债,其原因是复杂和多方面的。既有政府职能转变不力、株守原来的政绩观等方面的因素,也有相关制度不完善、财政硬约束没有建立的因素,此外地方政府的财权事权不相匹配也是重要原因,地方政府隐性债务增多与其沉重的财政压力是互为表里的问题。所以解决地方政府隐性债务问题需要从多角度去入手,更需要建立起完善的财政制度和监督管理制度。

    长期以来,由于制度约束不力等因素,地方政府投资范围过宽,其中用于公共产品和服务的支出刚性增长,挤压预算内用于投资建设的资金规模。另一方面,在政绩考核和经济利益等因素的驱使下,地方政府往往选择通过制度外和预算外的渠道来筹集资金,用以维系其超越财力的城市基础设施建设,这催生了大量不合法合规的融资平台,近年来这些平台已经得到了大幅度的清理。为了防范快速攀升的地方债风险,中央政府采取一系列“堵疏结合、以堵为主”的治理举措,但这项债务清理工程依然远远没有彻底完结。

    由于地方政府往往处于入不敷出的状态,所以,虽然规则明确禁止胡乱举债,但变相举债的“潜规则”成为了现实中的常见现象。同时道德风险问题也很突出,一些地方政府甚至形成了只管借不管还的借债型发展观,进行涸泽而渔的短期行为,把问题留给后任政府,或者抛给中央政府去解决,造成隐性的债务风险不断积攒。

    加强隐性债务风险防范工作是未来的重大挑战。地方政府均应严格遵守预算法,超出合法政府债务范畴的债务都构成风险隐患,这是地方政府应当树立的重要意识。应当从制度建设入手,改变地方政府债务的预算软约束状态,同时让地方政府端正思想,不要产生中央政府将会为债务兜底的错误想法。对于出现违约的地方债,应当采取市场化、法治化的处理方式,兼顾债权人和债务人的权益,并严格禁止地方政府把债务负担转移到其他实体头上。

    一方面要控制潜在的金融风险,另一方面要积极培育未来的增长潜力。7月召开的国务院常务会议表示,积极财政政策要更加积极。地方政府债务应主要应用于基础设施建设、教育医疗等公共服务提供、扶贫攻坚、农田水利等领域,以突破结构性瓶颈,培育未来增长潜力,夯实发展后劲。而地方举债进行政绩工程、形象工程建设的行为,应当厉行禁止。在地方资金的使用上,应当鼓励和教育地方政府处理好当前发展需要和长远考虑之间的关系,通过科学的规划让资金发挥出最大的发展效益。

    同时必须看到地方变相举债泛滥的另一面是其所面临的财政压力,所以在堵住变相举债的“后门”的同时,也应当扩大地方政府合法举债的“前门”,通过建立规范的制度来鼓励地方政府以合法合规方式举债,包括发行专项债券等,并通过加大对变相举债的惩罚来改变地方政府的激励机制,使之更愿意通过正当方式举债。另一方面要鼓励地方政府与社会资本合作,将公共部门与私人部门的资源集中起来推动地方的发展。此外要推动地方债务公开透明,编制综合全面的政府会计报告,所有地方债项目都要实现可溯源性和可追查性,绝不容许任何不负责任的举债行为。

    进一步清理地方债务是当前最重要的去杠杆工作之一。为了走出以前的治理困局,改变“上有政策、下有对策”的尴尬局面,长远来看最重要的是继续推动财政税收体制改革,把分税制改革没有完成的任务继续推向深入,建立起权责清晰的央地财政关系,以彻底改变地方隐性债务风险背后的形成机制。(编辑 欧阳觅剑)