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2018年10月19日 上一期 下一期

破题“城市病”:中国特色新型城镇化道路的“西咸经验”

六玉

    文/六玉

    常住人口城镇化率逼近60%,城镇化从高速城镇化初期向中后期的过程中,如何走好以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路?

    作为我国首个以创新城市发展方式为主题的国家级新区,陕西西咸新区地处西安、咸阳两市建成区之间,被赋予打造“西部大开发新引擎、向西开放重要枢纽、丝绸之路经济带重要支点、中国特色新型城镇化范例”的重大使命。2015年2月,国家领导人到陕西视察时指出,要发挥西咸新区作为国家创新城市发展方式试验区的综合功能。近年来,西咸新区以科学规划破解“大城市病”,以绿色生态提升城市体验,以人为本共享发展红利,逐渐探索出一条属于自己的创新城市发展道路。

    “一幅蓝图”筑城市筋骨

    近年来,我国城市发展的“城市病”问题日益突出。一些城市由于过于注重经济建设,轻视,城市空间无序开发、人口过度集聚,导致交通拥堵问题严重,公共安全事件频发,环境污染加剧,城市管理运行效率低下等诸多“城市病”。

    在这一背景下,对城市发展起着战略引领和刚性控制作用的城市规划,开始越来越受到城市建设者和管理者的重视,“城市建设、规划先行”、“一张蓝图干到底”的理念深入人心。

    2015年12月,改革开放以来首次举行的中央城镇化工作会议提出,要统筹规划、建设、管理三大环节,提高城市工作的系统性,“要在规划理念和方法上不断创新,增强规划科学性、指导性。要加强城市设计,提倡城市修补,加强控制性详细规划的公开性和强制性。要加强对城市的空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控,留住城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等‘基因’。”

    如何通过城市规划理念和方法的创新,实现合理空间结构布局,提升城市治理能力?近年来,土地高强度混合利用、公共服务设施扁平化配套、内部功能齐全的城市组团建设理念,越来越受到国内大中城市和新城新区的认可。

    2017年以来,《北京城市总体规划(2016年-2035年)》、《河北雄安新区规划纲要》、《北京城市副中心控制性详细规划(街区层面)》等具有代表意义的重大城市规划相继推出,其中都采取了上述“组团式”的空间结构布局。

    实际上,在这一领域,西咸新区早已“先行先试”。其建立之初,就提出了组团式发展理念,并在此后数年间,邀请国务院研究室、国家发改委深入西咸新区调研,制定了《西咸新区发展战略报告》和《创新城市发展方式行动计划》,明确了顶层设计、路线图和时间表。

    目前,西咸新区坚持以生态红线、水资源底线框定开发建设边界,已经形成了空港新城、沣东新城、秦汉新城、沣西新城和泾河新城五大职住均衡、功能齐全、产城融合、交通便捷的城市组团。“如果从产品的视角看问题,西咸新区正是我们的城市产品,做好这个产品的关键在于做优人居体验”,在首届创新城市发展方式(西咸)国际论坛上,西咸新区管委会副主任李肇娥表示。

    而在担纲西咸新区战略规划的编制工作的新加坡城市规划大师刘太格看来,西咸新区“把城市当做一个族群来对待,而不是当作一个单体,让城市的片区、卫星镇、小区有机组合”,这样“星座城市”的方式,可以有效地缓解很多大城市出现的“城市病”。

    “一张绿网”描发展基底

    “荡荡乎八川分流,相背而异态”,自古以来,东浐灞、北泾渭、西沣涝、南潏滈,古人所说的“八水绕长安”中的“六水”都流经西咸新区。本就空间开阔、林田密布、水系环绕的西咸新区,通过打造海绵城市,构建河网水系,构建无煤城市等措施,以绿色为发展底色,视生态为发展内涵,勾勒全新的山水相融、天清水秀、城田交织的城市肌理。

    其中,地处西北地区的西咸新区,其创新“治水”经验值得关注。

    一方面,西咸新区坚持“系统治水”。据了解,新区正在全力构建“九河十湖、蓝脉绿网”的城市水系,计划投入657亿元建设、治理9条河流、31个湖泊湿地、45条景观水系,其中,规划建设10.4平方公里的昆明池已形成707亩水面、将于2020年全部蓄水。

    另一方面,作为全国首批海绵城市建设试点,西咸新区将城建与治水相结合,“柔性治水”。在海绵城市试点核心区沣西新城,通过实现建筑与小区对雨水应收尽收,市政道路确保绿地集水、景观绿地依托自然收集,中心绿廊形成调蓄枢纽,构建由建筑地块、市政道路、景观绿地、中央绿廊组成的四级雨水综合利用体系。

    据了解,预计到2020年,西咸新区总面积约450公顷的绿地系统,每年可以吸收270万立方米的雨水,使城市防洪能力提升两倍以上,可实现85%以上的雨水综合利用。

    此外,西咸新区创还探索利用中深层地热供热技术。2015年,我国首个干热岩供热PPP项目落户沣西新城,截至2017年底,西咸新区已建成中深层地热能无干扰清洁供热面积约200万平方米;2018年将新开工供热面积约650万平方米;计划到2020年,覆盖供热面积约1000万平方米,实现中深层地热能无干扰供热技术全面应用。

    “以人为本”谋创新发展

    《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》指出,“土地城镇化”快于人口城镇化,建设用地粗放低效,是当前城镇化快速发展过程中,必须高度重视并着力解决的突出矛盾和问题。

    地处西安、咸阳两市建成区之间,西咸新区辖区内有大量村庄和农业人口,其城市快速发展过程中,如何稳妥推进城镇化,避免出现“土地城镇化”速度过快,原有农业人口不能享受城镇化红利的问题,也成为了西咸新区不得不思考和面对的问题。

    西咸新区采取了“双管齐下”的策略。一方面,新区严把项目出入关、土地供给关、批后管理关、耕地保护关等“四关”,坚持节约集约利用土地。目前,新区规划区域882平方公里中,保留建设用地272平方公里,剩余三分之二的面积都是农业和生态用地。 

    另一方面,城市发展以人为本。西咸新区在实践中,针对辖区内有大量村庄和农业人口的实际情况,健全覆盖城乡的公共就业创业服务体系,加强职业技能培训,推进被征地农民就近就地就业。同时,推广征迁补偿有现金、闲置房屋有租金、商业面积分股金、区内就业挣薪金、老年生活有保障金“五金”制度,从而增加城乡居民经营性和财产性收入。

    “城镇化进程不是简单的征地造城,而是要使群众真正得到实惠,共享发展红利。西咸新区始终秉承‘以人为本’的理念,让‘村民’变‘市民’后不仅住有所居,还能劳有所得,保障他们的长远生计。”西咸新区管委会主任康军说。

    他表示,城市建设一定要由过去“摊大饼”式的外延式发展,转变为生态型、智慧型、环保型的内涵式发展。下一步,西咸新区要为中国和世界探索出城市创新发展战新路子

    此外,西咸新区还在积极发挥自身优势,吸引各类人才。据了解,西咸新区制定了一系列人才引进优惠措施,包括通过市场化方式统筹安排不低于10亿元的人才创新创业基金,通过奖励补助、贷款贴息、风险补偿和股权投入等市场化方式,对各类人才创业创新项目给予重点优先支持。“我们还要到北大、清华、人大、复旦、上海交大和浙大做校园招聘,包括也会出台吸引海归人才的政策”,康军说。