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2019年02月25日 上一期 下一期

农村改革再出发:以制度创新挑战硬性任务

蒋余浩

    导读:2019年中央一号文件强调了“三农”工作在干部配备、要素配置、资金投入、公共服务安排等各个方面的优先性,正可为探索完成乡村全面振兴的硬性任务实施制度创新建立保障。

    华南理工大学公共政策研究院 蒋余浩

    近日公布的2019年中央一号文件,重申农业农村优先发展的主题,对在全面建成小康社会决胜期的今明两年内做好“三农”工作,作出系统部署。

    乡村振兴是新时代农村发展新战略。从实施层面讲,可以根据内外两个维度理解其政策举措:对外强调的是与农村社会外部(城市)的同步发展,对内强调的是培育农业农村发展新动能。今年一号文件围绕“巩固、增强、提升、畅通”深化农业供给侧结构性改革的总基调,提出8个专题的工作任务,涵盖农业农村内外的方方面面,力求确保实现到2020年必须完成的各项农村改革发展目标。这是吹响了新时代农村改革再出发的号角。

    当前,我国农村的实际情况非常复杂,土地资源利用远不够充分,而经济下行压力加大和外部发展环境发生深刻变化,又加剧了乡村振兴工作的艰巨性。就农村土地资源而言,在全国相当多地区已经出现土地权属细碎化,整合土地实现规模化经营的难度非常大。但在许多其他地方又出现土地被大批量闲置,农民难以从中收取利益的现象。如何对土地资源加以充分利用,壮大集体经济,切实增加农村集体和农户的权益,是中央推动实施乡村振兴的要旨。

    众所周知,通过去年年底完成的土地管理法修改,实践中探索多年的农地“三权分置”政策实现了制度化和法治化,已初步落实了中央部署的改革土地征收制度,建立农村集体经营性建设用地入市制度,强化耕地保护和农地承包权保护等要求。农地“三权分置”的制度化和法治化,为放活经营权,赋予经营主体更有保障的土地经营权,建立了制度保障。

    但是,当前的发展环境使上述制度红利能否切实显现,变得不确定。近年来,伴随着土地价值的剧增,经济活跃地区农村集体自身的发展意识已被严重削弱:农民或者期待通过征地实现一夜暴富,或者只愿意享受土地租赁带来的收益,而不愿承担半点市场风险。例如,在经济活跃地区,多年来围绕城中村的集体土地租赁分红,已经造就了一些不事生产的食利一族。在经济发展低迷时期,企业在经营过程中的不确定状况,也加剧了农民规避风险的意识。最近几年,多地出现大批量农村工业园区企业倒闭或搬离。不少企业主转移设备和有价值财物后逃走,既造成村集体无法取得应有的利润分红,又留下被拖欠工资的工人盘桓在村级工业园区内不愿离去,给镇街和村委带来许多额外负担。这使得相当多的村民对所谓村企合作心生忌惮。面对这种状况,需要借助中央一号文件的政策力度,大力实施制度创新。

    对于持续完善农地制度来说,当前最关键的是探索同时实现土地资源整合与农户利益保障的制度创新。2019年中央一号文件提出:“允许在县域内开展全域乡村闲置校舍、厂房、废弃地等整治,盘活建设用地重点用于支持乡村新产业新业态和返乡下乡创业。”这为农村通过土地资源整合,引入社会资本共同推进乡村振兴设置了路径。然而有两个细微处的制度创新要求需要考虑:第一,如何在集体土地承包权强化以及“三权分置”制度化程度提升的条件下,进一步实施制度创新,推动土地资源的整合利用?

    在这方面,哈佛法学院赫勒(Michael Heller)教授提出的“土地整合区”(LADs)的新土地产权形式,对于解决当前农村土地资源利用问题有启发。赫勒设计LADs的目的,正是为了既克服过度的产权分割导致的土地资源浪费,又应对征地制度经常造成的不公平。LADs的权属内容是,赋予需整合的地块内的土地所有权人一种集体决策的民主权利,保证他们能以集体的方式对外与开发商或政府谈判,对内对个体所有权人形成压力。同时,在该地块内部,每个所有权人都享有“退出权”(即对集体决策的异议权),而且土地整合的利益根据成员各自的产权来实施分配。LADs并非是对征地制度以及土地所有权本身的取代,而是在易于出现土地资源被闲置的地方(如经济上未获充分发展的社区、地权过度分割的土地、有着大量被废弃了的公用建筑设施的老化的社区,等等),通过保障某一个集体地块的集体决策权,赋予集体的有条件的强制权(但在利益上不会对提出异议的个体所有权人造成损害),帮助该地块上全部的所有权人能以集体形式做出是否参与相关长期项目的决定。

    2019年中央一号文件明确强调“坚持农村土地集体所有、不搞私有化”。LADs这项新土地产权形式设想,并不是西方产权制度的延续,相反更符合我国很多农村地区多年来的实践探索。例如,珠三角地区的佛山顺德区和南海区,从1990年代初突破联产承包制的具体规定,到之后建立股份合作社,使农民成为以土地经营权折价入股分享城市化和工业化利益的“股东”,这些制度创新都与赫勒教授设想的LADs相近。在“三权分置”得以制度化和法治化的前提下,借鉴LADs的设想进一步完善超越公有与私有二分法的农地产权及其权利表达机制,对于突破因土地权属过于分散而形成的集体行动障碍、整合土地资源充分实现规模效益,同时又保障农户权益具有积极作用。

    第二,如何以制度创新降低农民参与市场的风险、提升其发展积极性?就这个方面,在许多地方已经有大量探索,可以加以总结推广。例如,针对租赁集体建设用地或厂房用于经营的中小企业,探索建立“企业保证金”制度,即企业在与村集体经济组织签订租赁合同的同时,还需向镇街政府缴纳一定比例的履约保证金,其主要目的是在可能出现企业经营不善,村民分红存在风险或者无法得到保障的情况下,保障村民和工人得到适当赔偿。村集体经济组织可在镇街政府指导下制定招商条款,明确规定引入的企业需具备的资格条件、需缴纳履约保证金的额度等。同时,建立有关“企业保证金”管理和使用的监管机制,由镇街负责监督,规定“企业保证金”需遵循“专款专用”原则,镇街政府可与企业、村集体经济组织签订三方协议,共同对保证金的缴付、使用状况进行监管,以此实现保证金制度的规范化。通过“企业保证金”,能够适度降低农民的风险,激励其与企业合作。

    在农民参与市场方面,有许多地方通过镇街引导建立村集体法治化管理机制,推动其市场活动的规范化。具体做法包括:其一,在村集体经济合同签订方面,镇街引入社会组织等第三方主体作为中介机构,在为村集体提供合同填写、签订及审理方面的“一站式”咨询服务的同时,为各方提供协商议事平台;其二,明确集体经济合同的法律效力,在发生纠纷的情况下,以保护村集体长远发展利益为原则推动各方共同协商解决问题;其三,针对镇街政府在村级工业园区企业引进过程中参与度较低、村集体和政府缺乏对话协商渠道的问题,一些地方探索建立了政府、企业、村集体、村民个人之间的对话协商机制,在镇街主持下沟通各方利益诉求,保证各方利益分配。通过这种在政府督促、第三方协助下的集体合同规划化管理进程,这些地方的农村实现了村集体自治、依法而治、德治相衔接的优良效果。

    无论如何,2019年中央一号文件为应对硬性任务而打开了农村改革开放再出发的通途,为深入开展工作,迫切需要社会各界人士共同努力,集中投入力量和智慧,在更多的细微处实施制度创新。文件还强调,“除上述8个方面工作之外,党中央、国务院部署的其他各项工作必须久久为功、狠抓落实、务求实效”。仅就近期而言,2月14日发布的《国务院关于促进融资担保行业加快发展的意见》,2月21日发布的《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》,都是需要以更切实的制度机制加以落实的好政策。

    2019年中央一号文件以坚持农业农村优先发展做好“三农”工作为题,强调了“三农”工作在干部配备、要素配置、资金投入、公共服务安排等各个方面的优先性,正可为探索完成乡村全面振兴的硬性任务实施制度创新建立保障。(编辑 祝乃娟)