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2019年03月26日 上一期 下一期

当户籍不再是迁徙障碍之后

聂日明

    聂日明(上海金融与法律研究院研究员)

    3月18日,石家庄市公安局研究出台《关于全面放开我市城镇落户限制的实施意见》,全面放开城区、城镇落户,取消“稳定住所、稳定就业”的限制,群众仅凭居民身份证、户口簿就可向落户地派出所申请户口迁入市区、县(市)城区和建制镇,真正实现了“零门槛”。这可能是省会和副省级城市中首个实现零门槛落户的城市。

    2017年,西安推出号称史上最宽松的落户政策以及“23条人才新政”,随后超过100座城市跟进发布人才引进政策,形成了城市抢人大战的格局。由于劳动年龄人口和就业人口总量双双下降,进城农民工也没有增量,城市人口争夺战一旦开启,就会愈演愈烈,西安、南京等城市更新政策,进一步降低落户门槛。总的趋势是落户的学历要求越来越低、年龄要求越来越宽、家属随迁的要求越来越松。

    2015年时,石家庄发布户籍新政,城镇的落户有稳定居住或稳定就业的要求,城区的落户门槛更高,无合法稳定住所的、需要以社区公共地址办理落户的人员更有纳税、称号等方面的要求。2017年石家庄降低了前述门槛,流动人口凭居住证即可自愿落户,无房大学生可以社区公共地址落户。石家庄落户政策的变化也证明了逐底竞争的现象。

    但逐底竞争的“底”是有限度的,把城市当成一个理性人,他会计算前来落户人口对城市带来的净收益,收益为正才会接纳其落户。劳动年龄人口(不含临近退休)的贡献自然是正的,需要考量的是儿童和老人。儿童和老人在城市里落户往往要与青壮劳动力随迁,大城市则会把青壮劳动力与其子女和父母当成一个整体来计算,最严格的是仅允许其本人落户(及配偶随迁),宽松一点的是允许子女随迁,最宽松的是允许父母随迁。

    作为一个省会城市,石家庄的“零门槛”落户是非常值得赞赏的行为。当然,石家庄之所以这么大方,也有其现实基础。首先,河北省的城市没有太多的福利,例如河北省普通小学的生均一般公共预算教育事业费为7914元,相当于北京的四分之一,仅高于河南和广西,全国倒数第三,石家庄城区比全省平均水平要高一些,但比长三角和珠三角的城市没有显著的优势,养老、医疗也是如此,如果没有参加职工社保,本地户籍居民能享受到的福利有限,河北省的高考资格也没那么值钱。给予外来人口户籍不会增加太多的负担,也不会过于稀释本地原住民的福利,所以阻力相对较小。

    但对于石家庄和河北来说,做大城市的人口规模的意义非凡,尤其是增加石家庄在河北的首位度,年青劳动力的流入自然是好事,如上文所说,儿童与老人的流入增加的负担也不大,更何况按照中央对地方的转移支付有部分教育经费“钱随人走”、有农业转移人口市民化补贴,做大人口规模可以向中央争取更多的转移支付。退一步讲,儿童多了可以促进“教育经济”、老人多了可以做大养老产业。

    从京津冀一体化的视角来看,相关机构一直希望将首都的人口疏解到河北,问题是在京津冀的就业人员的选择空间是中国全局,如果他们要迁移,自然会把河北的城市与其它城市进行对比,如果石家庄的落户门槛和其它城市一样,那么人们为什么不去南方的大城市,落户门槛一样高,但就业机会更多、环境更好。唯有河北省的明星城市给出零门槛的落户标准,河北才有机会在吸引人口流入上与其它落户门槛相对高的南方城市有一定的优势。

    对于河北省来说,还有一个现实问题。每个城市都希望只要高技能劳动力,但高技能人才不会为了十几万的补贴在一个城市定居,他们只会往大城市集中,科技、金融这些产业也跟着这些人才集聚,一个城市没有一定的人口体量,很难支撑这些高端产业。欠发达的省份,区位和经济发展水平不占有优势,如果不把全省的资源都堆在一个城市,无法与东部发达省份的竞争,成都、武汉的崛起都有这种因素在起作用。对于这些省份来说,城市抢人的最优策略可能只能是集中力量做大省会,而省会吸引的目标人群,不是省外,而是省内的其它地市县。

    对于石家庄来说,零门槛落户开了一个好头,但能否发挥作用,还要看后续的政策配套。首先,政策的有效依赖于落实,《实施意见》将落户的审批权限下放到派出所,派出所能否忠实地执行市公安局的文件,将每一个有意愿的人口都迁入到石家庄,这很考验基层政府的服务能力。

    其次,外来人口想把户口落在石家庄的城区、城镇,自然是有所图,对于已经在石家庄就业、生活的外地人自不待言,落户可以让他们更稳定的留在石家庄;对于那些闻风而来的外来人口,石家庄就需要提供富有竞争力的公共服务和社会福利。这对石家庄提供公共服务的水平和能力是一个很大的挑战,公共服务水平太低,户籍没有价值,吸引不来人,公共服务水平太高,财力和可持续性都无法维持,这就需要石家庄改革公共服务的供给机制,制定恰当的供给水平,让石家庄可以在可持续的水平上保持对外来人口的吸引力。(编辑 李靖云)