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2019年04月03日 上一期 下一期

粤港澳大湾区竞争政策高级研讨会在穗圆满落幕

粤港澳三地共商竞争执法交流合作机制

李振

文/李振

    综述:

    粤港澳大湾区具有“一个国家、两种制度、三个关税区、四个核心城市”的特点。这意味着,粤港澳大湾区在制度的建设和监管上将会有更多挑战与困难。

    在3月19-20日举办的“粤港澳大湾区竞争政策高级研讨会暨三地竞争执法部门磋商会议”上,与会专家认为,粤港澳大湾区恰恰应该是抓住“一国两制”这一最大特色。在“一个国家、两种制度、三个关税区”条件下,要实现统筹协调发展,国际上并没有先例,需要三地合作闯出一条新路。

    国家市场监管总局反垄断局局长吴振国认为,要创新合作体制机制,必须寻求公约数。而公平竞争的制度环境,就是粤港澳三地之间在经济发展中重要公约数。

    针对粤港澳三地如何实现有效衔接、如何找到共同点,国务院反垄断委员会专家咨询组专家、对外经贸大学竞争法中心主任黄勇分析,三地共同点是都认可市场经济,也就意味着,在未来规划、发展和监管的过程中,都要遵循竞争政策的理念和规则,要从政府规划治理、优化环境、法治保障三个方面着手交流合作。

    

    《粤港澳大湾区发展规划纲要》的正式发布,粤港澳大湾区的发展迎来前所未有的历史机遇,粤港澳三地进入了以湾区经济为载体共同参与国际中高端竞争的新时代。

    在粤港澳大湾区建设过程中,竞争政策应该起到何种作用与意义?粤港澳三地面对竞争政策及反垄断执法存在的异同,又该如何有效衔接?

    3月19-20日,由国家市场监管总局反垄断局指导、广东省市场监督管理局主办,广东南方新型智库旗下粤港澳大湾区研究院承办、暨南大学竞争法与产业发展研究中心协办的“粤港澳大湾区竞争政策高级研讨会暨三地竞争执法部门磋商会议”在广州南沙召开。

    国家市场监管总局反垄断局局长吴振国,广东省市场监督管理局副局长张文献、王少华、副巡视员陈波,港澳竞争执法部门官员及国务院反垄断委员会专家咨询组专家、粤港澳反垄断学者、地级以上市市场监管部门代表、省重点行业商(协)会和龙头骨干会员企业代表等近200余人参加了会议,共同探讨粤港澳大湾区竞争政策在执行层面上如何交流和合作,探索建立交流合作机制事宜。

    在与会专家看来,实现经济高质量发展,必须强化竞争政策的基础性地位,创造公平竞争的制度环境,使市场在资源配置中起决定性作用。粤港澳大湾区具有“一个国家、两种制度、三个关税区、四个核心城市”的特点,要创新合作体制机制,必须寻求公约数。而公平竞争的制度环境,就是粤港澳三地之间在经济发展中重要公约数。

    强化竞争政策的基础性地位

    “我国改革开放40年的过程,就是政府不断向市场让渡权力的过程,也是市场作用不断强大的过程。”吴振国在研讨会上如是说。

    他以价格改革举例称,1979年在社会消费品零售总额中,政府定价的比例为97%,目前这一比例已经不到3%。

    在政府权力减少的同时,市场活力却在不断增强。改革开放40年来,我国市场主体数量不断增加、市场主体活力不断增强。其中,市场主体数量从改革开放初期的49万户,到2018年底已达到1.1亿户,增长了222倍。

    实际上,这一减一增背后,竞争政策扮演了重要角色。改革开放40年正是我国竞争政策从无到有、从有到强的40年,尤其是《反垄断法》实施以来,竞争政策在市场中的地位一直在增强。

    反垄断法专家、原国务院反垄断委员会专家咨询组专家、中国社科院教授王晓晔在研讨会上表示,作为保护和促进市场公平的竞争的政策、法律和监督机制,竞争政策体现了“反对垄断、保护竞争”的原则。

    党的十九大报告指出,我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期,建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。

    吴振国认为,要实现经济高质量发展,必须强化竞争政策的基础性地位,创造公平竞争的制度环境,使市场在资源配置中起决定性作用。

    而公平的制度环境对于实现粤港澳大湾区的建设目标同样具有重大意义。

    粤港澳大湾区建设的目标,是成为更具活力的经济区、宜居宜业宜游的优质生活圈和内地与港澳深度合作的示范区,携手打造国际一流湾区和世界级城市群。

    以建设更有活力的经济区为例,将粤港澳大湾区建设成更具活力的经济区,粤港澳就要充分发挥各自优势,加强要素便捷流动,实现互利共赢和融合发展;要按照市场化、国际化、法治化的要求,建立更加开放透明的市场监管模式,建立与国际高标准投资和贸易规则相适应的制度规则,打造稳定、公平、透明、可预期的一流营商环境;要构建能够激发科研创新活力、促进自主创新的体制机制,打造粤港澳大湾区国际科技创新中心。

    在吴振国看来,公平竞争是实现这些目标的基础。“只有创造公平竞争的制度环境,才能使经济更有活力、创新更有动力、发展更有生命力。”

    寻求三地合作的公约数

    然而,粤港澳大湾区在诞生伊始就面临着不同于世界上其他湾区建设新情况。

    国务院反垄断委员会专家咨询组专家、对外经贸大学竞争法中心主任黄勇在发言中提到,全世界著名的大湾区,纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区都是在一个国家内、一个体制内形成的市场。

    “而粤港澳大湾区尽管是在一个国家内部,但是两种制度、三种法律体制,还有三个关税区、两种交通规则模式。这意味着,粤港澳大湾区在制度的建设和监管上将会有更多挑战与困难。”黄勇说。

    原国务院反垄断委员会专家咨询组专家、中国工业经济学会副会长、竞争政策专业委员会主任于立更是直言,粤港澳大湾区的市场复杂程度确实要远远高于“长三角”、“京津冀”,也远远高于欧盟。

    原国务院反垄断委员会专家咨询组专家、南开大学法学院教授许光耀则认为,大湾区存在内地、香港、澳门三个法域,是我国发生区际法律冲突最为频繁的地区。不仅如此,由于反垄断法是新兴的法律部门,这一领域的法律冲突将尤其复杂。

    此次研讨会还重点围绕粤港澳三地面对竞争政策及反垄断执法存在的异同展开了讨论。

    广东外语外贸大学教授李铁立分析称,粤港澳大湾区恰恰应该是抓住“一国两制”这一最大特色。在“一个国家、两种制度、三个关税区”条件下,要实现统筹协调发展,国际上并没有先例,需要三地合作闯出一条新路。

    针对粤港澳三地如何实现有效衔接,黄勇表示,如何找到共同点非常重要。他认为,三地共同点是都认可市场经济,也就意味着,在未来规划、发展和监管的过程中,都要遵循竞争政策的理念和规则,要从政府规划治理,优化环境,法治保障——特别是私权、产权的保障三个方面着手交流合作。

    而吴振国认为,推进粤港澳大湾区建设的关键在于创新粤港澳合作体制机制,而要创新合作体制机制,必须寻求公约数。

    “公平竞争的制度环境,就是粤港澳三地之间在经济发展中重要公约数。”他建议,必须在坚持公平竞争制度环境的基础上,进一步加强制度创新,着力破除各种行政和制度壁垒,探索更加深入的合作模式,促进粤港澳大湾区的融合发展。

    黄勇建议,一是强化竞争政策在粤港澳大湾区建设规划和实施中的地位,二是强调竞争中性,平等对待国有、民营企业和外资企业,三是产业政策要从差异性、选择性向普惠性和功能性转变。此外,粤港澳三地在竞争法律方面各有优势,中国大陆先行十多年,而且是全方位的,香港在应对卡特尔方面做得非常好,应该互相交流借鉴。

    吴振国建议,从优化公平竞争的市场环境、健全竞争相关制度规则、加强竞争规则协调和粤港澳之间的竞争执法合作、增强市场主体的公平竞争意识等方面着手,创造公平竞争制度环境,促进粤港澳大湾区建设。

    “希望粤港澳三地竞争主管机构和各位专家学者,搭建政策桥、法律桥,不断优化公平竞争的市场环境,为建设粤港澳大湾区奠定坚实基础;同时,粤港澳三地可以根据各自竞争执法实践,不断细化和完善有关竞争规则,为市场主体建立公平开放透明的市场竞争规则和法治化营商环境。”他说。

    国务院反垄断委员会专家咨询组专家、对外经济贸易大学教授黄勇:

    《从粤港澳三地共性出发,实现有效监管》

    粤港澳三地都将市场经济作为基本的经济制度,一方面要求保护私有产权,一方面要求以竞争政策为主导。粤港澳大湾区涉及大量产业规划,因此不仅要实施公平竞争审查制度,还要在此基础上实行公正监管和落实竞争中性原则。

    同时,三地还要通过合作沟通弥合竞争法律的差异,包括合作沟通、交流互补,发挥各自优势,在实践和交流中,与全球市场经济的竞争规则和法律融合,逐渐实现趋同。

    此外,三地还要加强营商环境的基本制度建设。世界银行评价营商环境的十方面标准提供了较好的优化路径,应当在落实上述标准的基础上,贯通粤港澳大湾区的规划、实施和监管。

    国务院反垄断委员会专家咨询组专家、上海交通大学特聘教授王先林:

    《携手实施竞争倡导 培育优质的竞争文化》

    粤港澳大湾区开展竞争政策合作,除在竞争执法方面合作,在竞争倡导方面合作也是一种非常重要的举措。

    竞争倡导的手段是从多层面、多角度去影响政府行为、企业行为和民众意识,有利于自觉拆除那些无形的市场藩篱,加速实现区域市场的融合。

    对政府部门,通过多种方式加强对政府相关部门的竞争文化宣传,提高政府部门对竞争政策的认识,并就竞争政策与行业监管的关系等方面逐步达成共识;

    对市场主体,除了竞争执法对市场主体的警示和法制宣传作用外,竞争执法部门还应当采取多种方式为市场主体提供多方面的服务,倡导竞争理念;

    对社会公众,应积极探索新媒体、自媒体宣传方式,正面引导社会看待竞争执法、理解竞争政策。

    原国务院反垄断委员会专家咨询组专家、中国社科院教授王晓晔:

    《强化竞争政策工具运用 提高竞争政策基础性地位》

    市场经济是建立在竞争的基础上,靠市场竞争配置资源、提高消费者的选择权、提高企业的经济效益。从结果上看,市场竞争就是提高竞争政策在资源配置上的基础性地位。

    反垄断法出台的最主要目的就是反对垄断、保护竞争。但我们在推进竞争政策时发现,市场上出现限制竞争问题的根源并非来自企业,而是来自政府,例如政府偏爱某企业或行业,排斥其他企业或行业的公平竞争,就出现了不利于公平的问题。

    因此,政府在出台涉及市场与企业相关的竞争政策时,利用公平竞争审查制度就可以提前通过审查,将上述问题遏制在摇篮中,禁止其出台。这有利于市场的公平竞争、有利于企业得到一个公平竞争的环境。鉴于垄断、竞争以及限制竞争都应当在一定范围之内,反垄断执法需要在一定的市场范围认定市场势力。

    原国务院反垄断委员会专家咨询组专家、天津财经大学教授于立:

    《建立粤港澳大湾区竞争执法协调机制》

    不同湾区经济之间存在关键差别,粤港澳大湾区内地行政与司法并举但以行政执法为主,而港澳则不同。同时,中国还不是倡导执法辖区协调的“国际竞争网络”(ICN)成员。因此,有必要建立粤港澳大湾区竞争执法协调机制。

    具体建议有:建立“三地参加、官学结合、中央指导”的磋商组织,人员相对稳定,以兼职为主;设立秘书处和专门网页,负责内部信息沟通和对外政策发布;借鉴“国际竞争网络”(ICN)的成功经验,定期组织磋商,增加共识,减少误解;坚持“竞争倡导”和“竞争执法”并举的原则,组织专题调研,开展“产业分析”和“市场研究”,既为企业提供“政策信号”,也为“市场调查”和竞争执法提供咨询。

    原国务院反垄断委员会专家咨询组专家、南开大学法学院教授许光耀:

    《大湾区各法域竞争政策的协调与合作》

    大湾区存在内地、香港、澳门三个法域,是我国发生区际法律冲突最为频繁的地区,加强三地合作可在如下方面努力:

    一,三地加强学术交流合作,共同推进理论研究的深度,以便为立法及司法、行政执法提供更清晰、可操作的指引。

    二,目前,内地与香港的反垄断法都十分简洁,未来在配套立法的起草、制定过程中,进行充分的交流与磋商,尽可能减少彼此间的歧异。

    三,对于跨区的垄断案件,各方应合理确定自己的管辖权,避免管辖权的积极冲突与消极冲突,特别是在行使域外管辖权时,应持更加谨慎、谦抑的态度。

    四,三地学者均应积极投入到《中华人民共和国反垄断法》的完善与修订相关研究中去,并努力提出有价值的建议,这是目前最重要的工作之一。

    五,在司法与行政执法过程中,应关注对方的已有案例并作为参考。

    粤港澳反垄断专家、香港岭南大学竞争政策与规制研究中心主任、教授林平:

    《寻找三地竞争法执法和竞争政策合作空间》

    对粤港澳大湾区竞争政策协调发展的五点建议如下:

    一,深入研究并全面了解三个不同法域下各自法律框架的内在约束和边界,尽快寻找三地竞争法执法和竞争政策具体协调的合作空间和建立相应的磋商和实施机制。

    二,借鉴国际上不同法域宽恕政策协调的经验,结合大湾区经济融合实际,建立大湾区宽恕政策紧密协调机制,重点打击“跨境卡特尔”。

    三,国家市场监督管理总局可考虑授权广东省市场监督局建立“大湾区经营者集中申报和审查制度”,订立湾区内经营者集中申报标准。

    四,三地研究建立“粤港澳大湾区公平竞争审查政策”,以审查大湾区内各方各级政府政策对整个湾区竞争状况影响的评估。

    五,对大湾区跨境商业活动规模相对较大的行业,比如金融、运输、旅游、专业服务等行业,开展市场竞争状况研究,以便于了解相关市场中竞争状态和变化趋势。

    粤港澳反垄断专家、澳门科技大学副教授王传辉:

    《粤港澳三地竞争执法机构可在竞争基础上合作》

    粤港澳三地竞争法执法各有其特色和突出之处。内地经营者集中审查案例之繁多;香港对卡特尔及其特殊情况下的豁免的执法探索;澳门对特殊准入行业及授权许可行业在政府管制和维护竞争之间的平衡。

    内地及港澳三地的合作可以是竞争基础上的合作,即互相借鉴经验并改进完善,从而在市场发展以及制度建设方面经由互相竞争而提高各自的质素和有效性,这也是“一国两制”下既保有三地各自制度的差异又互相促进以推动共同的发展,最终目的是促进市场的有效、经济的繁荣和民生福祉的提升。

    因此,借助《粤港澳大湾区发展规划纲要》发布机遇,三地竞争法执法机构可以在倡导竞争文化、互动交流以完善各自竞争法执法机制、信息与资料交换及执法协助等方面进行合作,共同发展以大湾区自由、开放、公平竞争之市场。

    粤港澳反垄断专家、广东外语外贸大学教授李铁立:

    《尽快磋商签署CEPA有关“竞争政策协调”的补充协定》

    竞争政策是粤港澳大湾区打造世界级城市群的制度基础,是优质营商环境的关键。但现有的以CEPA及其补充协定为基础的粤港澳合作,缺少对来自企业限制竞争行为的规制,还缺乏对政府扭曲市场机制的行为的约束,这已经成为阻碍大湾区一体化进一步深化的重要因素。

    我们的前期研究表明,今后粤港澳大湾区城市群建设将步入“共同市场”更高层次的一体化阶段,磋商签署“CEPA竞争政策协调之补充协定”将大大提升粤港澳市场一体化水平,推动三地的规则对接。

    签署该补充协定还具有现实的可行性:由于竞争政策天然地属“商事”范畴,其淡化政治法律的属性,更容易取得各方共识;在粤港澳大湾区率先实施这一涉及规则对接层面的制度安排,可以降低制度风险。

    粤港澳反垄断专家、暨南大学教授郭宗杰:

    《市场一体化下的粤港澳大湾区竞争政策协调的规范路径》

    根据《粤港澳大湾区发展规划纲要》相关内容,粤港澳大湾区建设的重要蓝图是通过三地市场一体化,实现湾区内人、财、物的自由流动。目前大湾区离理想化的目标还有很长的路要走。从竞争政策的视角,应当通过充分调动民间、地方、中央三个层面的积极性:

    民间层面,充分发挥三地行业协会在制定技术标准、规范行业秩序、开拓国际市场、应对贸易摩擦等方面的积极作用,实现三地民间层面的有效协调。

    地方层面,建议全国人大借鉴深圳特区立法权模式,授权广东省人大可在遵循法律、行政法规基本原则前提下,制定符合大湾区市场一体化需要的市场规则。

    中央层面,可通过中央出台相关政策、国务院出台相关行政法规、全国人大出台推进大湾区市场一体化的决议或决定等,实现三地市场规则的有效对接。

    粤港澳反垄断专家、深圳大学教授叶卫平:

    《协调大湾区产业政策与竞争政策间内在紧张关系》

    《粤港澳大湾区发展规划纲要》中,“推动新一代信息技术、生物技术、高端装备制造、新材料等发展壮大为新支柱产业”等,属于产业政策,而“提升市场一体化水平”、“扩大对外开放”等属于竞争政策。

    从公共政策协同视角看,竞争政策更为倚重市场理性,产业政策更偏重政府的能动作用,两者之间的紧张关系不可避免。协调粤港澳大湾区产业政策与竞争政策间的内在紧张关系,至关重要。

    当前,粤港澳大湾区需要以竞争政策为主体和依托,充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用,同时重视功能性产业政策对竞争政策拾遗补缺的作用,减少和避免选择性产业政策的不良影响,使得竞争政策和产业政策能够形成合力,共同推动粤港澳大湾区的经济、技术进步及产业升级。